TEMA 65

1. LA HACIENDA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN.

El art. 137 CE dispone que «el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». En particular, el art. 140 CE dispone que «la Constitución garantiza la autonomía de los municipios». A fin de que dicha autonomía sea efectiva, el art. 142 CE consagra el principio de suficiencia financiera al

disponer que «las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas».

En este sentido, el art. 133.1 CE establece que «la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley». Particularmente, el art. 133.2 CE prevé que «las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes». El art. 133.4 CE dispone que

«las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes».

Por su parte, el art. 31.1 CE dispone que «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio». El art. 31.2 CE dispone que «el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía». El art. 31.3 CE dispone que «sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley».

En todo caso, en el ejercicio de las potestades financieras habrá de observarse el límite dispuesto en el art. 139.2 CE, según el cual «ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español».

Por lo demás, habrá de tenerse en cuenta el art. 135.1 CE, que dispone que «todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria». En este sentido, el art. 135.2 CE obliga a las EELL a presentar equilibrio presupuestario, es decir, a no incurrir en déficit, mientras que el art. 135.3 CE disciplina la sostenibilidad financiera al disponer, en lo tocante a las EELL, que «los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea». De conformidad con el art. 135.4 CE, «los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados». Por último, el art. 135.5 CE establece que «una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará: la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección; la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural; la responsabilidad de cada

Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria».

2. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS HACIENDAS LOCALES. CRITERIOS INSPIRADORES DEL SISTEMA DE RECURSOS Y PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS.

El régimen jurídico de las Haciendas Locales se encuentra configurado por lo dispuesto en los arts. 105 a 116 ter LBRL (Título VIII) y específicamente, por el TRLHL, el RD 500/1990 y la LOEPSF, todas ellas dictadas por el Estado al amparo de los arts. 133 y 135 CE, 149.1.14 (Hacienda General) y 18 (bases del RJ AAPP).

Además, en materia tributaria resultan de aplicación directa la Ley 58/2003 GT y sus reglamentos de desarrollo (arts. 11-12 TRLHL). Además, de acuerdo con el art. 106.2 LBRL,

«la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas». En materia presupuestaria, la Ley 47/2003 GP es de aplicación supletoria.

En cuanto a los CRITERIOS INSPIRADORES DEL SISTEMA DE RECURSOS, además de los principios constitucionales ya mencionados que rigen la actividad financiera y tributaria de las EELL; el art. 6 TRLHL profundiza el principio de territorialidad tributaria del art. 139.2 CE al disponer que «los tributos que establezcan las entidades locales al amparo de lo dispuesto en el artículo 106.1 LBRL, respetarán, en todo caso, los siguientes principios: (1) no gravar hechos imponibles realizados o concluidos fuera del territorio de la respectiva entidad; (2) no implicar obstáculo alguno para la libre circulación de personas, mercancías o servicios y capitales, ni afectar de manera efectiva a la fijación de la residencia de las personas o la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, sin que ello obste para que las entidades locales puedan instrumentar la ordenación urbanística de su territorio».

[El art. 2 TRLHL prevé que los recursos de las haciendas locales estarán constituidos por «los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado; los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles; las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas; las subvenciones; los percibidos en concepto de precios públicos; el producto de las operaciones de crédito; el producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias; las demás prestaciones de derecho público». De acuerdo con el art. 59 TRLHL, son tributos preceptivos en los municipios el IBI, el IAE y el IVTM; siendo potestativo establecer y exigir el ICIO y el IIVTNU].

Por su parte, los PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS de las EELL se encuentran regulados someramente en los arts. 112 y ss. LBRL y, de forma integral, en los arts. 162 y ss. TRLHL y en el RD 500/1990, que los desarrolla.

Así, el art. 162 TRLHL establece el principio de universalidad al disponer que «los presupuestos generales de las entidades locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente

ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local correspondiente».

El art. 163 TRLHL disciplina el principio de anualidad y el principio de acto administrativo al disponer que «el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán: los derechos liquidados en el ejercicio, cualquiera que sea el período de que deriven; las obligaciones reconocidas durante el ejercicio».

El art. 164 TRLHL disciplina el principio de unidad al disponer que «las entidades locales elaborarán y aprobarán anualmente un presupuesto general en el que se integrarán» los presupuestos de sus entidades dependientes, no pudiendo aprobarse ninguno de ellos separadamente (168).

Por su parte, el art. 165 TRLHL recoge el principio de no afectación al disponer que «los recursos de la entidad local se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados». También prevé el principio de presupuesto bruto al disponer que «los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, quedando prohibido atender obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso. Se exceptúan de lo anterior las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por tribunal o autoridad competente».

El principio de competencia disciplina los órganos que deben o pueden llevar a cabo las actuaciones preparatorias, de aprobación, ejecución y modificación del presupuesto. Así, el art. 168 TRLHL prevé que corresponde al Presidente la formación del presupuesto general y al Pleno su aprobación, enmienda o devolución, previo informe de la Intervención.

Finalmente, conforme al art. 169 TRLHL, el presupuesto se somete al principio de publicidad.

Por otro lado, los GASTOS PRESUPUESTARIOS se encuentran sometidos a los principios de especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal de los créditos consignados en el estado de gastos, que tienen carácter limitativo y vinculante, sin perjuicio de los niveles de vinculación jurídica.

El art. 172 TRLHL disciplina el principio de especialidad cualitativa al disponer que «los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la cual hayan sido autorizados en el presupuesto general de la entidad local o por sus modificaciones debidamente aprobadas».

El art. 173 TRLHL regula el principio de especialidad cuantitativa al disponer que «no podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar».

El art. 176 TRLHL dispone, en relación con el principio de especialidad temporal, que «con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario». Todo ello, sin perjuicio de las excepciones (atrasos personal, D debidamente adquiridos, plurianuales)

Por su parte, el art. 196 establece el principio de unidad de caja, según el cual todos los ingresos y gastos de las EELL son canalizados a través de un único órgano específico, es

decir, a través de una unidad contable, de fiscalización y operativa del flujo financiero de la Entidad.

Finalmente, de acuerdo con las exigencias del art. 135 CE y la LOEPSF, el presupuesto se encuentra sujeto a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad y transparencia, de conformidad con los arts. 3 a 6 LOEPSF.

3. INCIDENCIA ESTATAL Y AUTONÓMICA EN LA AUTONOMÍA FINANCIERA LOCAL.

El art. 149.1 CE contiene diversos preceptos atributivos de competencias exclusivas en favor del Estado que inciden en la autonomía financiera de las EELL. En particular, el art. 149.1.13ª atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica», mientras que el art. 149.1.14ª le atribuye la competencia exclusiva en materia de «Hacienda general y Deuda del Estado». Además, ostenta la competencia exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, de conformidad con el art. 149.1.18ª CE.

En virtud de dichas competencias estatales se dicta el TRLHL, que desarrolla el principio de suficiencia financiera del art. 142 CE, así como el principio de legalidad tributaria y presupuestaria de los arts. 31 y 133 CE. A lo largo del articulado se detallan las especialidades en materia de gestión tributaria y el establecimiento de los tributos preceptivos y potestativos de las EELL, dejando espacio a la autonomía local mediante ordenanzas fiscales reguladoras de los márgenes normativos previstos. Además, también detalla el modo de liquidar los recursos procedentes de la cesión o participación en los tributos del Estado, así como los principios presupuestarios y el procedimiento de elaboración, aprobación, ejecución y liquidación del presupuesto local, las normas aplicables a la tesorería y el sistema de control interno. (Subvenciones como excepción a la no afectación)

Tras la reforma constitucional en el año 2011 del art. 135 CE y la posterior promulgación de la LO 2/2012 EPSF, la normativa estatal incrementó su presencia en la materia presupuestaria local a través de las denominadas reglas fiscales para garantizar el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En particular, en los arts. 18 y ss. LOEPSF se impone la obligación a todas las Administraciones de adoptar medidas preventivas para garantizar el cumplimiento de las reglas fiscales -seguimiento de la ejecución presupuestaria, limitación de las operaciones de crédito a las de tesorería al alcanzar el 95% del objetivo de deuda y seguimiento del período medio de pago a proveedores-, así como medidas correctivas en caso de incumplimiento -entre las que destaca el plan económico-financiero-. A fin de garantizar las medidas correctivas, se prevén medidas coercitivas en cumplimiento del principio de responsabilidad del art. 8 LOEPSF.

Además, el propio TRLHL prevé la participación de las CCAA en la materia financiera local a través de la posibilidad de participación o cesión de sus tributos (39) en favor de las EELL y a través de un sistema de control de legalidad de las actuaciones más importantes de las EELL en materia financiera, atendiendo a la posibilidad de que las CCAA asuman su tutela financiera. En este sentido, por ejemplo, las EELL deben contar con la autorización del órgano que ejerza la tutela para acudir al crédito a largo plazo si no cumple con las condiciones del art. 53.2 TRLHL

4. LA COORDINACIÓN DE LAS HACIENDAS ESTATAL, AUTONÓMICA Y LOCAL.

En consonancia con el art. 156 CE, el art. 2 LOFCA establece que la actividad financiera de las CCAA se ejercerá en coordinación de con la Hacienda del Estado. Según el art. 3 LOFCA,

«para la adecuada coordinación entre la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado se crea por esta Ley el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, que estará constituido por el Ministro de Economía y Hacienda, el Ministro de Administraciones Públicas y el Consejero de Hacienda de cada Comunidad o Ciudad Autónoma». Se le atribuye, entre otras, la coordinación de las políticas presupuestaria, de endeudamiento y de inversiones públicas.

Así, el art. 9 LOEPSF prevé que, para el cumplimiento del principio de lealtad institucional, cada Administración preste «la cooperación y asistencias activas que el resto de Administraciones Públicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias». Además, el art. 10 LOEPSF dispone que «los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley vendrán obligados a establecer en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios para adecuarlas a la aplicación de los principios contenidos en esta Ley», correspondiendo al Gobierno velar por la aplicación de dichos principios en todo el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley y, en este sentido,

«establecerá mecanismos de coordinación entre todas las AAPP para garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en esta Ley y su coherencia con la normativa europea».

Por último, en el ámbito local el art. 10 LBRL establece el deber de colaboración y coordinación, compatibles con la autonomía de las entidades locales. «En especial, la coordinación de las Entidades Locales tendrá por objeto asegurar el cumplimiento de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera». Para garantizar dicha coordinación y como instrumento de seguimiento de los principios establecidos en la LOEPSF se dicta, en su desarrollo, la Orden HAP/2105/2012 que regula el suministro de información que deben remitir las EELL así como su periodicidad.