TEMA 39

LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. NATURALEZA, EXTENSIÓN Y LÍMITES. ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN Y SUS COMPETENCIAS. LAS PARTES: LEGITIMACIÓN. EL OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CAUSAS DE INADMISIBILIDAD.

1. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. NATURALEZA, EXTENSIÓN Y LÍMITES.

La jurisdicción contencioso-administrativa es la materialización de la previsión constitucional del art. 106.1 CE, en cuya virtud «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican». La ley por la que se rige esta jurisdicción es la Ley 29/1998 y, supletoriamente, ex DF 1ª LJCA, la LEC.

Dispone el art. 1.1 LJCA que «los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las

Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación», entendiéndose por Administraciones las consideradas territoriales y las institucionales de Derecho Público. Igualmente, ex art. 1.3 LJCA, conocerán de los actos de los órganos constitucionales cuando actúen en sus funciones de gobierno y administración y no en el ejercicio de las constitucionalmente previstas.

El art. 2 LJCA dispone que «el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos; los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas; los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas; los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente; la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad; las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley».

No obstante, dice el art. 3 que no corresponden a este orden «las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública; el recurso contencioso-disciplinario militar; los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración; los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica». No obstante, ex art. 4 LJCA, este orden podrá conocer, cono efectos sólo dentro del proceso, de cuantas cuestiones prejudiciales se susciten salvo las de carácter penal, constitucional y lo establecido en el Derecho Internacional.

2. ÓRGANOS JURISDICCIONALES Y SUS COMPETENCIAS.

En el orden contencioso-administrativo existen, ex art. 6 LJCA, los siguientes órganos: los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ, de la AN y del TS, llevando aparejado el conocimiento de un asunto, el de sus incidencias y su ejecución ex art. 7 LJCA. Dicha relación de órganos no ha sido modificada en su nomenclatura en la LJCA, pero debe integrarse con la profunda reforma operada por la Ley Orgánica 3/2024, de 2 de agosto, de reforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y de reforma

de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. En esta exposición seguimos la dicción literal de los preceptos de la LJCA.

Dispone el art. 8 LJCA que «los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán, en única o primera instancia según lo dispuesto en esta ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales» y de su SPI; «frente a los actos administrativos de la Administración de las comunidades autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto cuestiones de personal, salvo el nacimiento y extinción de la relación funcionarial, «sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 € y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses» y «reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros»; «frente a disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las comunidades autonómicas» y su SPI «cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional» con excepción de los que excedan de 60.000 €; en materia de extranjería; «las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales»; y «de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular» así como de las «de las medidas […] sanitarias […] plasmadas en actos administrativos singulares».

Dispone el art. 9 LJCA que «Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo conocerán de los recursos: en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación funcionarial o se trate de responsabilidad patrimonial que exceda de 30.050 euros, las sanciones no superiores a 60.000 euros dictadas por los órganos centrales y las disposiciones y actos del sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, sin perjuicio de las competencias de los TSJ.

Dispone el art. 10.1 LJCA que las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ

«conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con» todas las actuaciones de las Administraciones Locales y Autonómicas no atribuidas a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, incluidas las resoluciones de los TACRC en este ámbito, «las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos» y «los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa», entre otros, terminando con una cláusula residual de atribución. Son, además, el tribunal de apelación frente a las sentencias de los Juzgados de lo CA, el de casación para la legislación autonómica y conocerán del recurso revisión contra las sentencias firmes de los mismos. Ostentan asimismo la competencia residual ante la ausencia de atribución expresa a otros órganos de este orden jurisdiccional.

Dispone el art. 11.1 que la Sala de lo CA de la Audiencia Nacional conocerá en única instancia, en resumen, de los recursos que se deduzcan frente a las disposiciones y actos de la Administración General del Estado para las excepciones que prevén los arts. 9 y 10 LJCA, destacando, entre otros, los recursos contra actos del Banco de España, el FROB, la CNMV y la CNMC. Esta Sala ostenta las mismas competencias en segunda instancia frente a las resoluciones de los Juzgados Centrales referidas para los TSJ, con la salvedad de la casación.

Dispone el art. 12.1 que «la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones del Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno, el CGPJ y la FGE», así como los actos fiscalizables en la jurisdicción ordinaria de los órganos constitucionales. Además, conocerá también de los recursos de casación, con la excepción autonómica, y los de revisión contra las sentencias firmes de la Sala CA AN y TSJ.

3. LAS PARTES. LEGITIMACIÓN.

Dispone el art. 18 LJCA que «tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, además de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente».

Tiene legitimación activa, ex art. 19.1 LJCA, «las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo; las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos: la Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización; la Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local; las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales; el Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley; las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines; cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes», entre otras. Se ha ampliado sustancialmente la legitimación activa para la defensa del derecho reconocido en el art. 14 CE. Además, «los sindicatos estarán también legitimados para actuar, en nombre interés del personal funcionario y estatutario afiliado a ellos que así lo autorice, en defensa de sus derechos individuales, recayendo sobre dichos afiliados los efectos de aquella actuación». Se prevé en este artículo también la legitimación del procedimiento de lesividad, la acción subsidiaria de los vecinos y la legitimación del recurso contra los TARC. La legitimación activa se encuentra sometida a los límites del art. 20 LJCA.

Dispone el art. 21.1 LJCA que «Se considera parte demandada: las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso; las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante; las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren».

Dispone el art. 21.2 LJCA, a los efectos del primer supuesto, que «cuando se trate de Organismos o Corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial, se entiende por Administración demandada: el Organismo o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio; la que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición». No obstante, ex art. 21.3 LJCA, «en los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49». Por último, dispone el art. 21.4 LJCA que «si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considerará también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque no proceda de ella la actuación recurrida».

En términos de postulación, los arts. 23 y 24 LJCA disponen la necesaria dirección técnica, la representación procesal por procurador ante los órganos colegiados y la exención general de requisitos de postulación para los funcionarios en materia estatutaria.

4. OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

De conformidad con el art. 25 LJCA, «el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos», siendo también admisible «el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley».

Sobre este particular dispone el art. 29 LJCA sobre la inactividad que «cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración». Además, «cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los

afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo».

Sobre la vía de hecho, dispone el art. 30 LJCA que «en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo».

Además, dispone el art. 26.1 LJCA que «además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho». En particular, dispone el art. 26.2 LJCA que «la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior».

5. CAUSAS DE INADMISIBILIDAD.

Dispone el art. 69 LJCA que «la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción; que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada; que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación; que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia; que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido».