TEMA 59

1. EL PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

El art. 132.1 CE, dispone que «la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación». En su virtud se dicta la Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que contiene preceptos de aplicación general a todas las Administraciones Públicas y otros específicos únicamente

aplicables para la Administración del Estado. En este sentido, los preceptos de aplicación general se fundamentan en distintos títulos competenciales que el art. 149.1 CE atribuye al Estado, entre los que cabe destacar el art. 149.1.6 «normas procesales», el 149.1.8 «normas civiles» y el art. 149.1.18, que le atribuye la competencia sobre «las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, expropiación forzosa y legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas».

El art. 1 LPAP dispone que «esta ley tiene por objeto establecer las bases del régimen patrimonial de las Administraciones públicas, y regular, de conformidad con lo dispuesto en el art. 132 CE, la administración, defensa y conservación del Patrimonio del Estado».

Por su parte, el art. 2 LPAP regula el ámbito de aplicación y establece que «el régimen jurídico patrimonial de la AGE y de lo OOPP vinculados o dependientes se regirá por esta ley». Además, «serán de aplicación a las CCAA, EELL y entidades de derecho público vinculadas a ellas los artículos o partes de los mismos enumerados en la DF 2», que son precisamente los dictados en virtud de los títulos competenciales que hemos reseñado anteriormente.

En este contexto, el art. 3 LPAP dispone que «el patrimonio de las Administraciones públicas está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos». Sin embargo,

«no se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las CCAA o EELL, los recursos que constituyen su tesorería».

2. LAS PROPIEDADES PÚBLICAS. TIPOLOGÍA.

El art. 4 LPAP establece que «por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales». En este sentido, los bienes patrimoniales de la Administración se someten a un régimen jurídico similar al de los particulares, sin perjuicio del interés público al que sirven objetivamente según el art 103.1 CE. Por su parte, los demaniales, por afectarse directamente al cumplimiento de fines públicos, gozan de un régimen especial de exorbitancia, protección y limitación en el tráfico jurídico. Dentro de esta categoría, existe una tipología diferenciada en el ámbito local para los bienes comunales, cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos según el art.

79.3 LBRL.

Desde un punto de vista doctrinal, las propiedades públicas se han clasificado atendiendo a diversos criterios. Dentro de los bienes de dominio público o demaniales esta clasificación ha sido particularmente productiva, pudiendo distinguir los bienes demaniales por razón de sus titulares (estatales, autonómicos, provinciales, municipales, vecinales); por su formación (naturales y artificiales) o por razón de sus características (inmuebles, muebles, inmateriales). Finalmente, en atención a su regulación o estatuto específico forman parte del dominio público especial: las aguas, los montes, las minas, las carreteras y las costas.

3. EL DOMINIO PÚBLICO. CONCEPTO, NATURALEZA Y ELEMENTOS.

En cuanto al concepto, de acuerdo con el art. 5 LPAP, «son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales». En todo caso son bienes de dominio público estatal los del art. 132.2 CE, a saber, «la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental». En este sentido, el dominio público es una forma especial de propiedad pública cuyo régimen se ordena a los fines públicos a los que están directamente afectos.

En cuanto a su naturaleza, de conformidad con el art. 132.1 CE, el art. 6 LPAP, de carácter básico, dispone que «la gestión y administración de los bienes y derechos demaniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los siguientes principios: inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad; adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público a que estén destinados; aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas; dedicación preferente al uso común frente a su uso privativo; ejercicio diligente de las prerrogativas que la presente ley u otras especiales otorguen a las Administraciones públicas, garantizando su conservación e integridad; identificación y control a través de inventarios o registros adecuados; cooperación y colaboración entre las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus competencias sobre el dominio público».

Finalmente, son elementos del dominio público: el subjetivo, el objetivo, el teleológico y el formal. Así, el elemento subjetivo refiere al sujeto titular del bien, que habrá de ser siempre un sujeto del sector público. El elemento objetivo refiere al bien o derecho correspondiente en los términos del art. 3 LPAP. El elemento teleológico hace referencia al destino del bien, siendo demaniales aquellos que se encuentren afectados al uso general o al servicio público, o aquellos otros así declarados por ministerio de la ley, lo que permite inferir precisamente el elemento formal (normativo, por acto administrativo expreso o por una situación de hecho).

4. AFECTACIÓN Y MUTACIÓN DEMANIALES.

De acuerdo con el art. 65 LPAP, de aplicación directa para la AGE, «la afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público». Esta afectación puede producir mediante un acto administrativo ad hoc o afectación expresa, mediante otros actos distintos que necesariamente implican la afectación o afectación tácita y también por el otorgamiento de efectos jurídicos a actuaciones materiales o afectación presunta.

El art. 66 LPAP dispone que «salvo que la afectación derive de una norma con rango legal, ésta deberá hacerse en virtud de acto expreso por el órgano competente, en el que se indicará el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aquél integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y conservación».

En lo sucesivo regula los supuestos de afectación tácita y presunta para el Estado, entre los que cabe destacar la adquisición de bienes y derechos por expropiación forzosa o «la utilización pública, notoria y continuada por la AGE o sus OOPP de BByDD de su titularidad para un uso general o servicio público», respectivamente.

El art. 69 LPAP dispone que «los bienes y derechos demaniales perderán esta condición, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación, por dejar de destinarse al uso general o al servicio público», debiendo realizarse siempre de forma expresa salvo los supuestos previstos en esta Ley.

Por su parte, el art. 71 LPAP dispone que «la mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la AGE o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella». Deberá realizarse siempre de forma expresa, salvo en el caso de reestructuración de órganos, en cuyo caso se estará a lo que establezca la disposición correspondiente y, en su defecto, continuarán afectados a los mismos fines y funciones y vinculados al órgano al que se le hayan atribuido las respectivas competencias sin necesidad de declaración expresa.

5. RÉGIMEN JURÍDICO DEL DOMINIO PÚBLICO.

El art. 5.4 LPAP, de aplicación general, dispone que «los bienes y derechos de dominio público se regirán por las leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicación y, a falta de normas especiales, por esta ley y las disposiciones que la desarrollen o complementen. Las normas generales del derecho administrativo y, en su defecto, las normas del derecho privado, se aplicarán como derecho supletorio».

Por lo demás, existe un régimen general de facultades y prerrogativas sobre el patrimonio de las Administraciones Públicas que se aplica con especial intensidad sobre los bienes demaniales. En este sentido, el art. 41 LPAP prevé con carácter básico que «para la defensa de su patrimonio, las Administraciones públicas tendrán las siguientes facultades y prerrogativas: investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente pertenezcan a su patrimonio; deslindar en vía administrativa los inmuebles de su titularidad; recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes y derechos; desahuciar en vía administrativa a los poseedores de los inmuebles demaniales, una vez extinguido el título que amparaba la tenencia». En cualquier caso, «el conocimiento de las cuestiones de naturaleza civil que se susciten con ocasión del ejercicio por la Administración de estas potestades corresponderá a los órganos de este orden jurisdiccional».

El art. 45 LPAP dispone que «las Administraciones públicas tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos cuando ésta no les conste de modo cierto».

El art. 50 LPAP dispone que «las Administraciones públicas podrán deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpación». Además, «una vez iniciado el procedimiento administrativo de deslinde, y mientras dure su tramitación, no podrá instarse procedimiento judicial con igual pretensión».

Respecto al interdictum proprium, el art. 55 LPAP establece que «las Administraciones públicas podrán recuperar por sí mismas la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio», en cualquier momento si se trata de bienes demaniales y en el plazo de un año desde el día siguiente a la usurpación si se trata de patrimoniales.

Respecto del desahucio en vía administrativa, el art. 58 LPAP dispone que «las Administraciones públicas podrán recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros».

Se reconoce también la potestad sancionadora para la protección del dominio público, aunque el régimen sancionador de los arts. 192 y ss. LPAP carece de carácter básico, de acuerdo con la DF 2ª LPAP. Ello no impide que las restantes Administraciones desarrollen su propio régimen sancionador de acuerdo al sistema de fuentes con que se rigen.

6. RÉGIMEN DE LAS AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DEMANIALES

Con carácter básico, aunque intercalándose disposiciones de aplicación directa para la AGE, el régimen de las autorizaciones y concesiones demaniales se regula en los arts. 84 y ss. LPAP. En este sentido, el art. 84 LPAP dispone que «nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlos en forma que exceda el derecho de uso que, en su caso, corresponde a todos». El art. 85 LPAP regula sin carácter básico los tipos de uso de los bienes destinados al uso general, que puede ser común, de aprovechamiento especial o privativo. Por su parte, también sin carácter básico, el art. 86 LPAP regula los títulos habilitantes para cada tipo de uso, de modo que el uso común generalmente no estará cometido a autorización o concesión, mientras que el resto de usos se someterán a autorización toda vez que la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles y siempre que no exceda de los cuatro años de duración. Se someterá a concesión en otro caso. En el caso de bienes afectados a un servicio público, según los arts. 87 y 88 LPAP, se utilizarán de acuerdo con las normas reguladoras del mismo o según lo previsto en el acto de afectación o adscripción.

Con carácter básico, el art. 91.4 LPAP dispone que «las autorizaciones y concesiones que habiliten para una ocupación de bienes de dominio público que sea necesaria para la ejecución de un contrato administrativo deberán ser otorgadas por la Administración que sea su titular, y se considerarán accesorias de aquél. Estas autorizaciones y concesiones estarán vinculadas a dicho contrato a efectos de otorgamiento, duración, vigencia y transmisibilidad. No será necesario obtener estas autorizaciones o concesiones cuando el contrato administrativo habilite para la ocupación de los bienes de dominio público».

El art. 92.1 LPAP dispone que «las autorizaciones se otorgarán directamente a los peticionarios que reúnan las condiciones requeridas, salvo si, por cualquier circunstancia, se encontrase limitado su número, en cuyo caso lo serán en régimen de concurrencia y si ello no fuere procedente, por no tener que valorarse condiciones especiales en los solicitantes, mediante sorteo, si otra cosa no se hubiese establecido en las condiciones por las que se rigen». El art. 92.2 LPAP dispone que «no serán transmisibles las autorizaciones para cuyo otorgamiento deban tenerse en cuenta circunstancias personales del autorizado o cuyo número se encuentre limitado, salvo que las condiciones por las que se rigen admitan su

transmisión». El art. 92.4 LPAP dispone que «las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general».

El art. 93.1 LPAP dispone que «el otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio público se efectuará en régimen de concurrencia. No obstante, podrá acordarse el otorgamiento directo en los supuestos previstos en el artículo 137.4 de esta ley, cuando se den circunstancias excepcionales, debidamente justificadas, o en otros supuestos establecidos en las leyes». Entre otros supuestos, cabe la adjudicación directa cuando el adquiriente sea una Administración Pública o cualquier sujeto del sector público; cuando el procedimiento de concurrencia haya sido declarado desierto.

El art. 93.2 LPAP dispone que «cualquiera que haya sido el procedimiento seguido para la adjudicación, una vez otorgada la concesión deberá procederse a su formalización en documento administrativo. Este documento será título suficiente para inscribir la concesión en el Registro de la Propiedad». El art. 93.3 LPAP dispone que «las concesiones se otorgarán por tiempo determinado. Su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, no podrá exceder de 75 años, salvo que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de aplicación». Según el art. 93.4 LPAP, «las concesiones de uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público podrán ser gratuitas, otorgarse con contraprestación o condición o estar sujetas a la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial […]. No estarán sujetas a la tasa cuando la utilización privativa o aprovechamiento especial de bienes de dominio público no lleve aparejada una utilidad económica para el concesionario, o, aun existiendo dicha utilidad, la utilización o aprovechamiento entrañe condiciones o contraprestaciones para el beneficiario que anulen o hagan irrelevante aquélla», haciéndose constar en tal caso en los pliegos o en el clausulado de la concesión.