TEMA 64

1. LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. PRINCIPIOS GENERALES

El El art. 137 CE dispone que «el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Además, el art. 138 CE dispone que «el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 CE, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular». En este sentido, «las diferencias entre los Estatutos de

las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales». [Comunidades autónomas de régimen común].

Como manifestación de la autonomía reconocida en el art. 137 CE, el art 156 CE establece que las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles». Por su parte, tras enumerar los recursos de las Comunidades Autónomas, el art. 157 CE dispone que «las CCAA no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios». Además, en coherencia con la previsión del art. 133.1 CE que atribuye al Estado la potestad tributaria originaria, prevé que

«mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas, las normas para resolver los conflictos y las posibles formas de colaboración financiera entre las CCAA y el Estado».

A dicha previsión se da cumplimiento con la LO 8/1980, de Financiación de las CCAA (LOFCA), dentro del marco general del art. 135.1 CE que dispone que «todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria», detallando el art. 135.2 CE que «el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros».

La LOFCA amplía y profundiza los principios de la actividad financiera de las CCAA. En particular, el art. 2 LOFCA impone a las CCAA la obligación de que sus sistemas de ingresos respeten la previsión del art. 157.2 CE, encarga al Estado la garantía de equilibrio económico debiendo adoptar las medidas oportunas tendentes a la consecución de la estabilidad económica, presupuestaria y la sostenibilidad financiera. Además, establece la garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales y consagra a nivel orgánico los principios de corresponsabilidad en materia de ingresos y gastos públicos, solidaridad, suficiencia financiera y lealtad institucional.

Para garantizar el principio de coordinación el art. 3 LOFCA crea el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA, que estará constituido por el Ministro de Economía y Hacienda, el Ministro de Administraciones Públicas y el Consejero de Hacienda de cada Comunidad o Ciudad Autónoma.

2. RECURSOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

El art. 157 CE dispone que «los recursos de las CCAA estarán constituidos por: impuestos cedidos por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado; sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado; el producto de las operaciones de crédito».

El art. 158 CE dispone que «en los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del (1) volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de (2) un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español». Además,

«con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio

de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso».

El art. 4 LOFCA añade, a la enumeración del art. 157.1 CE, como recursos de las CCAA el producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias y los precios públicos. Además, conforme al art. 158 CE, prevé la existencia de un Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.

3. ESPECIAL REFERENCIA A LOS TRIBUTOS PROPIOS, CEDIDOS Y FONDO DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL.

De acuerdo con el art. 6 LOFCA, «las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes». En este sentido, «los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas». Además, «los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones locales. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro».

Además, el art. 9 LOFCA profundiza en los principios de territorialidad y libertad de circulación previstos como límites a la actuación tributaria autonómica en el art. 157.2 CE.

Según el art. 7 LOFCA, «las Comunidades Autónomas podrán establecer tasas por la utilización de su dominio público, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades en régimen de Derecho público de su competencia, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos cuando concurra cualquiera de las circunstancias siguientes: (1) que no sean de solicitud voluntaria, a cuyos efectos no se considerará voluntaria la solicitud voluntaria por parte de los administrados cuando (a) venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias o cuando los bienes, servicios o actividades requeridos (b) sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante;

(2) que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente». Además, «cuando el Estado o las Corporaciones Locales transfieran a las Comunidades Autónomas bienes de dominio público para cuya utilización estuvieran establecidas tasas o competencias en cuya ejecución presten servicios o realicen actividades igualmente gravadas con tasas, aquéllas y éstas se considerarán como tributos propios de las respectivas Comunidades». En todo caso, «el rendimiento previsto para cada tasa por la prestación de servicios o realización de actividades no podrá sobrepasar el coste de dichos servicios o actividades», pudiendo tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica para su determinación.

Por su parte, el art. 8 LOFCA dispone que «las Comunidades Autónomas podrán establecer contribuciones especiales por la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento del valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos». En cualquier caso, «la recaudación por la contribución especial no podrá superar el coste de la obra o del establecimiento o ampliación del servicio soportado por la Comunidad Autónoma».

De acuerdo con el art. 10 LOFCA, «son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma». En este contexto, «se entenderá efectuada la cesión cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente, sin perjuicio de que su alcance y condiciones se establezcan en una Ley específica». Además, «la cesión de tributos por el Estado a que se refiere el apartado anterior podrá hacerse total o parcialmente. Será total si se hubiese cedido la recaudación correspondiente a la totalidad de los hechos imponibles contemplados en el tributo de que se trate. Será parcial si se hubiese cedido la de alguno o algunos de hechos imponibles, o parte de la recaudación correspondiente a un tributo. En ambos casos, la cesión podrá comprender competencias normativas en los términos que determine la Ley que regule la cesión de tributos». Se deberá atender, en todo caso, al principio de territorialidad.

En particular, el art. 11 LOFCA establece los tributos susceptibles de cesión y dispone que

«sólo pueden ser cedidos a las CCAA, en las condiciones que establece la presente ley, los siguientes tributos: IRPF, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento; IP; ITPAJD; ISD; IVA, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento; Impuestos Especiales de Fabricación, con carácter parcial con el límite máximo del 58 por ciento de cada uno de ellos, excepto el Impuesto sobre la Electricidad y el Impuesto sobre Hidrocarburos; Impuesto sobre la Electricidad; Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte; los tributos sobre el Juego; Impuesto sobre Hidrocarburos, con carácter parcial con el límite máximo del 58 por ciento para el tipo estatal general y en su totalidad para el tipo estatal especial y para el tipo autonómico; Impuesto sobre el Depósito de Residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos».

Además, el art. 12 LOFCA dispone que «las Comunidades Autónomas podrán establecer recargos sobre los tributos del Estado susceptibles de cesión, excepto en el Impuesto sobre Hidrocarburos. En el resto de Impuestos Especiales y en el Impuesto sobre el Valor Añadido únicamente podrán establecer recargos cuando tengan cedidas las competencias normativas en materia de tipos de gravamen». En cualquier caso, «los recargos previstos en el apartado anterior no podrán configurarse de forma que puedan suponer una minoración en los ingresos del Estado por dichos impuestos, ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los mismos».

El Fondo de Compensación Interterritorial se encuentra regulado por el art. 16 LOFCA y por la Ley 22/2001 reguladora de los FCI. En este sentido, el art. 16.1 LOFCA dispone que «de conformidad con el principio de solidaridad interterritorial del art. 158.2 CE, en los Presupuestos Generales del Estado se dotará anualmente un Fondo de Compensación, cuyos recursos tienen el carácter de carga general del Estado […]. El Fondo de Compensación se distribuirá por las Cortes Generales, de conformidad a lo establecido en el art. 74.2 CE, entre Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía». El art.

16.2 LOFCA dispone que «con independencia del Fondo de Compensación anterior, en los Presupuestos Generales del Estado también se dotará anualmente un Fondo

Complementario del anterior, cuyos recursos tendrán asimismo el carácter de carga general del Estado».

El art. 16.3 LOFCA regula la cuantía de la dotación del Fondo de Compensación Interterritorial, vinculada al importe de la inversión pública que se apruebe en los Presupuestos Generales del Estado, con precisiones respecto de las Ciudades con Estatuto de Autonomía y las regiones ultraperiféricas. Dichas cuantías se destinarán a gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados.

El art. 16.4 LOFCA dispone que el importe resultante «se distribuirá entre Comunidades Autónomas perceptoras conforme a los siguientes criterios: la inversa de la renta por habitante, la tasa de población emigrada de los últimos diez años, el porcentaje de desempleo sobre la población activa, la superficie territorial, el hecho insular en relación con la lejanía del territorio peninsular, otros criterios que se estimen pertinentes. La ponderación de los criterios anteriores y de los índices de distribución se establecerá por Ley y será revisable cada cinco años.

De acuerdo con el art. 16.5 LOFCA, «el Fondo Complementario se dotará anualmente para cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía propio, con una cantidad equivalente al 33,33 por ciento de su respectivo Fondo de Compensación», que deberá destinarse a gastos de inversión, pudiendo, a solicitud de los beneficiarios, destinarse a gastos de funcionamiento asociados a inversiones financiadas con cargos a estos Fondos durante el período que determine la Ley.

Por su parte, el art. 16.7 LOFCA desarrolla los destinos sobre los que podrán aplicarse los fondos y dispone que «las transferencias de los Fondos de Compensación Interterritorial recibidas deberán destinarse a financiar proyectos de carácter local, comarcal, provincial o regional de infraestructura, obras públicas, regadíos, ordenación del territorio, vivienda y equipamiento colectivo, mejora del hábitat rural, transportes y comunicaciones y, en general, aquellas inversiones que coadyuven a disminuir las diferencias de renta y riqueza en el territorio español. No obstante lo anterior, las transferencias recibidas del Fondo Complementario podrán destinarse a financiar gastos de funcionamiento asociados a los proyectos de inversión relacionados anteriormente».

El art. 16.8 LOFCA impone la obligación de los territorios beneficiarios de dar cuenta anualmente a las Cortes Generales del destino de tales fondos y del estado de realización de los proyectos en curso de ejecución con cargo al FCI. Según el art. 16.9 LOFCA, los posibles excedentes de los fondos quedarán afectos a los mismos para la atención de proyectos en ejercicios posteriores.