TEMA 44

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CARACTERES. LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD. DAÑOS RESARCIBLES. LA ACCIÓN DE REPSONSABILIDAD. ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD. LA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: CARACTERES

La responsabilidad de la Administración queda constitucionalizada en el art. 106.2 CE, en cuya virtud «los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser

indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos». Por su parte, el art. 32.1 reproduce la previsión constitucional y añade a la fuerza mayor como excepción, el deber jurídico de los particulares de soportar el daño de acuerdo con las leyes.

De este modo, se configura una responsabilidad que es, en principio, unitaria, directa y objetiva. Además, esta responsabilidad es extracontractual y de configuración legal.

Es UNITARIA por cuanto se establece mediante legislación básica del Estado de conformidad con el art. 149.1.18 CE que le atribuye la competencia sobre las bases del «procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas». En particular, se regula en el Capítulo IV del Título Preliminar LRJSP (arts. 32-37) y en distintos preceptos de la LPAC.

Es DIRECTA en el sentido de que de los daños causados por los servidores públicos en el desempeño de sus funciones responden directa y exclusivamente las Administraciones a cuyo servicio se encuentran, sin perjuicio de que estas puedan repetir contra aquellos la indemnización satisfecha a las víctimas (art. 36.1 LRJSPJ).

Es OBJETIVA en cuanto su concurrencia, a diferencia del art. 1902 CC, no pivota alrededor de la culpa. Sin embargo, en la práctica, como ha puesto continuamente de manifiesto el profesor Gabriel Doménech, la jurisprudencia ha aplicado una regla general de responsabilidad por negligencia.

2. LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD.

Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son los siguientes. En primer lugar, debe existir relación de causalidad entre la actividad de la Administración y el daño, moderando su concurrencia en función del alcance de la aportación causal de la víctima a título de dolo, culpa o negligencia. En segundo lugar, de conformidad con el art.

32.2 LRJSP, el daño ha de ser «efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas». En tercer lugar, el daño ha de ser antijurídico, es decir, no debe concurrir la fuerza mayor ni el deber jurídico de soportarlo.

Por su parte, el art. 32.1 in fine aclara que «la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización». Añade el art. 32.3 LRJSP que «los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen».

Supuesto especial es la responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, que se regirá por la LOPJ -6/1985-, así como la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. En este último supuesto, el art. 32.3 LRJSP establece podrá surgir la responsabilidad por la inconstitucionalidad de una Ley o por ser contraria al Derecho de la Unión Europea si, además de los requisitos generales, (1) se ha alegado la infracción correspondiente en la jurisdicción ordinaria obteniendo sentencia desestimatoria y, (2) en el

caso del Derecho de la Unión Europea, (a) la norma tenía por objeto conferir derechos a los particulares, (b) el incumplimiento está suficientemente caracterizado y (c) la relación de causalidad es directa. Finalmente se prevé que «el Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad».

Por su parte, el art. 33 LRJSP regula el supuesto de responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas y prevé que responderán solidariamente cuando se derive «de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas». En otros supuestos de concurrencia, «la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención», pero será solidaria si no se pudiera determinar de este modo».

En el primer supuesto «la Administración competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas», será la que fije el instrumento regulador o, en su defecto, «la Administración Pública con mayor participación en la financiación del servicio», debiendo «consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan exponer cuanto consideren procedente».

3. DAÑOS RESARCIBLES.

El art. 34 LRJSP prevé que solo serán indemnizables los daños que no tenga el deber jurídico de soportar el particular de acuerdo con la Ley. Además, «no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos». En los casos de responsabilidad del Estado legislador «serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa».

En cuanto a la determinación de la cuantía «la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social». Además, «la cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas». Sobre la forma de pago, se prevé que «la indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación

en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado».

4. LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD.

La acción de responsabilidad la puede ejercitar cualquier interesado en los términos del art. 4 LPAC y se encuentra sometida a prescripción en los términos del art. 67 LPAC, que dispone que «el derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva. En los casos de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación […] de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea».

5. ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD.

Dispone el art. 65 LPAC con respecto de la iniciación de oficio que «será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67». En estos casos, «el acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares no se personen en el plazo establecido».

Por su parte, el art. 67 LPAC dispone que «además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante».

El art. 81 LPAC dispone que en estos casos «será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión». Además, «cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. A estos efectos, el órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución o la propuesta de acuerdo

por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento. El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley». Será preceptivo el informe del CGPJ cuando fueran reclamaciones por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

Dispone el art. 91 LPAC que «una vez recibido, en su caso, el dictamen o, cuando éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá en los términos previstos en el apartado siguiente». En cuanto al contenido de la resolución, «además de lo previsto en el artículo 88, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 LRJSP». No obstante, si el procedimiento se terminara convencionalmente, dispone el «el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el artículo 34 LRJSP».

Con respecto al plazo máximo de duración, dispone el art. 91.3 LPAC que «transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular».

Dispone, por último, el art. 92 LPAC que «en el ámbito de la AGE, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga. En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo».

En cuanto a la tramitación simplificada, el art. 96.4 LPAC establece que «si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado».

6. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Dispone el art. 36 LRJSP que «los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio». No obstante, «la Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento.

Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su cuantificación, se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso», instruyéndose igual procedimiento por «los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves». Se siguen los trámites de la LPAC con, al menos: «alegaciones durante un plazo de quince días; práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas durante un plazo de quince días; audiencia durante un plazo de diez días; formulación de la propuesta de resolución en un plazo de cinco días a contar desde la finalización del trámite de audiencia; resolución por el órgano competente en el plazo de cinco días», que pondrá fin a la vía administrativa y entendiéndose sin perjuicio de pasar el tanto de culpa a los Tribunales.