TEMA 41

LA POTESTAD SANCIONADORA: CONCEPTO Y SIGNIFICADO. PRINCIPIOS DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA. ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO EN MATERIA SANCIONADORA. MEDIDAS SANCIONADORAS ADMINISTRATIVAS. ESPECIAL REFERENCIA A LA POTESTAD SANCIONADORA LOCAL.

1. LA POTESTAD SANCIONADORA: CONCEPTO Y SIGNIFICADO

Tradicionalmente, siguiendo a JORDANA DE POZAS, se han diferenciado 3 formas de actividad administrativa en atención a sus efectos: la actividad de policía, la de fomento y la de servicio público. A ellas debe añadirse, además de otras, la actividad sancionadora.

La potestad sancionadora de la administración refiere el ejercicio del ius puniendi extramuros de la función jurisdiccional. Consiste en el poder administrativo de (a) constatar el

incumplimiento de una norma (infracción) y, (b) mediante el correspondiente procedimiento, imponer a las personas físicas o jurídicas responsables un (c) acto administrativo de gravamen (sanción).

Su ejercicio se admite en el art. 25 CE, en cuya virtud «nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento», con la particularidad de que «la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad». Con ello se concretan los principios de legalidad e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables del art. 9.3 CE.

Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, las garantías penales del art. 24 CE son aplicables, con matices, al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.

2. PRINCIPIOS DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

Actualmente, el desarrollo legal de las previsiones constitucionales mencionadas se encuentra en el Capítulo III del Título Preliminar LRJSP (25-31), dictada a este respecto por el Estado al amparo del art. 149.1.18 CE.

El art. 25 LRJSP desarrolla los principios de legalidad y competencia y dispone que «la potestad sancionadora se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la LPAC y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI LBRL». Su ejercicio «corresponde a los órganos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario».

Con respecto del elemento temporal, art. 26 LJRSP dispone que «serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa». No obstante, «producirán efecto retroactivo en cuanto sean favorables, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción».

En cuanto al principio de tipicidad, el art. 27 LRJSP prevé que «sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI LBRL. Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves». No obstante, «las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar su naturaleza o límites, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones». Por último, «las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica».

Con respecto de la responsabilidad, dice el art. 28 LRJSP que «sólo podrán ser sancionadas las personas físicas y jurídicas u otras entidades sin personalidad por previsión legal, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa». Además, «las responsabilidades administrativas que se deriven de una infracción serán compatibles con la

exigencia de la reposición de la cosa, así como con la indemnización por daños y perjuicios, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora».

En cuanto al principio de proporcionalidad, el art. 29 LRJSP dispone que «el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas». Además, se exige la observancia de la idoneidad y necesidad de la sanción y su adecuación a la gravedad, conforme a distintos criterios (grado de culpabilidad, intencionalidad, continuidad, reincidencia, etc.). En particular, se permite circunstanciada y ponderadamente al órgano imponer la sanción en el grado inferior. Sobre el concurso real, se prevé que

«cuando de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave». Además, «será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos, por un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión».

El art. 30 LRJSP establece que «las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año». Así, «el plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora». Por su parte, «el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla, o desde el día siguiente al silencio en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción». En general, «interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora o de ejecución, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable».

En materia sancionadora rige también el principio non bis in idem y en este sentido se pronuncia el art. 31 LRJSP al decir que «no podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento».

3. ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO EN MATERIA SANCIONADORA.

En materia sancionadora se seguirán los trámites, plazos y garantías generales de la LPAC con las especialidades en ella señaladas.

En este sentido, dispone el art. 53.2 LPAC que además de los generales «en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos: a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les

pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia; a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario».

El art. 55.2 LPAC dispone que, en esta materia «las actuaciones previas se orientarán a determinar los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de posibles responsables y las circunstancias relevantes que concurran».

En cuanto a la iniciación de oficio por petición razonada en esta materia el art. 61.3 LPAC dispone que «las peticiones deberán especificar, en la medida de lo posible, las circunstancias que se conozcan». En cuanto a la denuncia, el art. 62.4 LPAC regula una excusa absolutoria y una atenuante de graduación, vinculadas a la facilitación de la actividad sancionadora, bajo condición de cesación de la conducta y no haber destruido pruebas.

En todo caso, dispone el art. 63 LPAC «los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, con separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos». Además, se proscribe particularmente la vía de hecho en esta materia y, además, «no se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo».

El art. 64 LPAC dispone que «el acuerdo de iniciación se comunicará al instructor, con traslado de actuaciones, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean», regulando en lo sucesivo el contenido mínimo del acuerdo. [«identificación de la persona o personas presuntamente responsables; los hechos, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción; identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos; órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85; medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador […]; indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada». No obstante, «excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados».]

En particular, el art. 85 LPAC prevé que «iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda». Además, «cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento,

salvo en lo relativo a la reposición de la situación o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios». En ambos casos, «cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. El porcentaje previsto podrá incrementarse reglamentariamente».

El art. 89 LPAC dispone que «el órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias: inexistencia de los hechos típicos o su acreditación; la atipicidad manifiesta de los hechos probados; cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad; prescripción».

En otro caso, «una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes». Igualmente «se fijarán de forma motivada los hechos probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia».

El art. 90 LPAC regula el contenido de la resolución en términos similares. Además, siguiendo un principio acusatorio atemperado, «en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días».

Por su parte, «la resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva. Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando: haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo; habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo no se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada o el órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella».

Con respecto de la tramitación simplificada, el art. 96.5 LPAC dispone que «se podrá adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el

procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado».

4. MEDIDAS SANCIONADORAS ADMINISTRATIVAS.

Se entiende por medida sancionadora la consecuencia jurídica restrictiva de derechos prevista en la ley como reacción a la infracción con fines preventivos generales o particulares. De este modo, queda excluida la responsabilidad derivada de la infracción y la restitución de la cosa, así como la multa coercitiva, entendida como un medio de ejecución forzosa. No obstante, existen posiciones doctrinales divergentes sobre si el decomiso u otras consecuencias indirectas y pasivas, constituyen medidas sancionadoras en este sentido.

En cuanto a su clasificación, distinguimos por su naturaleza las sanciones pecuniarias, privativas de derechos y rescisorias. Según su función, diferenciamos las medidas de autoprotección de aquellas otras por las que se tutela el orden social general. Dentro de este primer grupo encontramos las sanciones disciplinarias o las de policía demanial, entre otras. En cualquier caso, las medidas sancionadoras administrativas se predeterminan en la legislación sectorial y se imponen en la correspondiente resolución sancionadora.

5. ESPECIAL REFERENCIA A LA POTESTAD SANCIONADORA LOCAL.

Sin perjuicio de la legislación sectorial, la potestad sancionadora local viene regulada en el Título XI LBRL. El art. 139 LBRL prevé que «para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas».

El art. 140.1 LBRL establece que tales infracciones «se clasificarán en muy graves, graves y leves. Serán muy graves las infracciones que supongan: una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades de toda clase conformes con la normativa aplicable o a la salubridad u ornato públicos, siempre que se trate de conductas no subsumibles en los tipos previstos en el capítulo IV de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana; el impedimento del uso de un servicio público por otra u otras personas con derecho a su utilización; el impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público; los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público; el impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a su utilización; los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de cualquiera de sus instalaciones y elementos, sean muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana». El art. 140.2 LBRL dispone que «las demás infracciones se clasificarán en graves y leves, de acuerdo con los siguientes criterios: la intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el pacífico ejercicio de los derechos de otras personas o actividades; a la salubridad u ornato públicos; en el uso de un servicio o de un

espacio público por parte de las personas con derecho a utilizarlos; en el normal funcionamiento de un servicio público; la intensidad de los daños ocasionados a los equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio o de un espacio público».

Por último, el art. 141 LBRL dispone que «salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de Ordenanzas locales deberán respetar las siguientes cuantías: infracciones muy graves: hasta 3.000 euros; infracciones graves: hasta 1.500 euros; infracciones leves: hasta 750 euros».