TEMA 62

1. LOS DISTINTOS NIVELES DE LA HACIENDA PÚBLICA

Entendemos por Hacienda Pública el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a una Administración Pública y que, mediante las políticas públicas promovidas en el marco de la Constitución y las leyes, se encuentra ordenado a la consecución de los fines institucionales, intereses públicos y principios constitucionales que le son propios conforme a la configuración multinivel del Estado español.

En este sentido, el art. 137 CE dispone que «el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses», configurando tres niveles de Gobierno y Administración con sus respectivas Haciendas. En este contexto, el art. 138 CE establece que «el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de

un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular» A tal fin, estas haciendas están sometidas a los siguientes principios y mandatos constitucionales con incidencia en la configuración, potestades y actividad de sus distintos niveles.

El art. 31.1 CE dispone que «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio». El art. 31.2 CE dispone que «el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía». El art. 31.3 CE dispone que «sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley».

El art. 40 CE prevé que «los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para una distribución de la renta regional y personal más equitativa».

Además, el art. 133.1 CE establece que «la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley». El art. 133.2 CE dispone que «las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes». Según el art. 133.3 CE, «todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley». El art. 133.4 CE dispone que «las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes».

Por su parte, el art. 135 CE establece los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con ulterior desarrollo en la LO 2/2012, EPSF, a través de la cual se disciplina y limita la actividad financiera de los tres niveles de la hacienda pública y se establecen en la materia principios tales como el de responsabilidad, plurianualidad, lealtad institucional y coordinación.

Además, el art. 139 CE prevé que «ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español», lo que ciertamente alcanza al poder financiero de los distintos niveles de la hacienda pública.

Para el ámbito autonómico, el art. 156.1 CE dispone que «las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles». Según el art. 156.2 CE, «las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos».

En el ámbito local, art. 142 CE establece que «las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas».

Llegados a este punto debemos concluir que los tres niveles de la hacienda pública (Estado, CCAA y EELL) no gozan del mismo poder financiero, puesto que el primero, al ostentar la potestad tributaria originaria, no encuentra más límites para su ejercicio que los establecidos en la Constitución, mientras que las Comunidades Autónomas y las EELL vienen limitadas por la Constitución y por la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades

Autónomas y por el Real Decreto Legislativo 2/2004 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, respectivamente.

2. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y MODELOS DE FINANCIACIÓN.

La distribución de las competencias en materia de Hacienda Pública se encuentra dispersa por la Constitución Española. Así, en consonancia con el art. 133.1 CE que establece la potestad originaria tributaria del Estado, el art. 149.1.14ª CE le atribuye competencia exclusiva en materia de Hacienda general, que engloba tanto la hacienda estatal como las relaciones de esta con las haciendas autonómicas y locales como manifestación de los principios de coordinación y solidaridad. Igualmente, conforme al art. 149.1.13 CE, al Estado le corresponden «las bases y la coordinación de la planificación económica general de la actividad económica». A través del ejercicio de estas competencias estatales, se otorga cobertura a la previsión del art. 133.2 CE.

No obstante, las CCAA y las EELL también son titulares del poder financiero, pero mientras que el Estado sólo se encuentra vinculado por la CE al ejercer su potestad tributaria, las EELL, por un lado, se encuentran vinculadas a las leyes estatales; y las CCAA, por el otro, se encuentran vinculadas también a estas y a sus EEAA. En consecuencia, la potestad tributaria deriva de la Constitución para el Estado y de la Constitución y Leyes para los restantes niveles. En este sentido, el marco y las competencias financieras de las CCAA descansan en los fundamentos constitucionales contenidos en los arts. 133.2, 156 a 158 CE y la DA 1ª CE mientras que las EELL cuentan únicamente con la referencia del art. 142 CE además del art.

133.2 CE.

Así, según el art. 156.2 CE, «las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos».

Por su parte, el art. 157 CE establece que «los recursos de las CCAA estarán constituidos por: impuestos cedidos por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado; sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado; el producto de las operaciones de crédito». Como límite a su potestad financiera, «las CCAA no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios». Además, en coherencia con la previsión del art. 133.1 CE que atribuye al Estado la potestad tributaria originaria, prevé que «mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas, las normas para resolver los conflictos y las posibles formas de colaboración financiera entre las CCAA y el Estado», cuyo resultado es la LO 8/1980 de Financiación de las CCAA.

En este sentido, el ejercicio de la potestad financiera para el establecimiento, exigencia, gestión, liquidación, recaudación, inspección y sanción de los tributos propios, así como para las actuaciones sobre los impuestos estatales cedidos, con la extensión prevista en cada caso, se sujeta a la Ley Orgánica 8 /1980 FCA, a las previsiones aplicables de la Ley 58/2003, General Tributaria, según el sistema de fuentes, y a la propia normativa autonómica.

Además de lo anterior, el art. 158 CE dispone que «en los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español». Además, «con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso».

En desarrollo de todo lo anterior se dicta la LOFCA en la que se desprende la existencia de tres modelos de financiación autonómica, a saber, el régimen general, el concierto económico aplicable a la Comunidad Autónoma del País Vasco y el convenio económico aplicable a la Comunidad Foral de Navarra, los dos últimos con fundamento en la DA 1ª CE. El concierto económico se encuentra regulado en la Ley 12/2002 y el convenio, en la Ley 28/1990.

En el régimen general de financiación cabe destacar, además de la regulación de la cesión de los tributos estatales, el Fondo de Suficiencia Global, que en cumplimiento del art. 158 CE garantiza la financiación de las competencias transferidas a las respectivas comunidades autónomas y complementa los recursos que no se encuentren integrados en el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.

En este sentido, diferencia fundamental consiste en que, mientras que en el régimen general el Estado cede el producto de determinados tributos a las CCAA y les atribuye una asignación económica por servicios, actividades y competencias, las CCAA de régimen especial ostentan la capacidad de mantener, establecer y regular su régimen tributario y sin intervención del Estado, aunque dentro del marco establecido en sus respectivas leyes de concierto y convenio, asumiendo la gestión y recaudación de los tributos estatales. En contrapartida, abonan al Estado un cupo o aportación respectivamente como contribución a todas las cargas del Estado, lo que constituye garantía del principio de solidaridad previsto en los arts. 2 y 156 CE.

Por lo que respecta a la EELL, también gozan den autonomía financiera, reconocida en el art. 142 CE. Además, de conformidad el art. 133.2 CE estas pueden establecer y exigir tributos. Sin embargo, en virtud del principio de legalidad en materia tributaria, no pueden crearlos, puesto que carecen de potestad legislativa. En este sentido, su poder financiero y tributario, de carácter derivado, queda establecido por el Estado en el Título VIII de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Así, el art. 106 LBRL dispone que «las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla». En este sentido «la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas».

Esta materia se desarrolla íntegramente en el Real Decreto Legislativo 2/2004 TRLHL. Su art. 2 prevé que «la hacienda de las entidades locales estará constituida por los siguientes recursos: ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado, los tributos propios (tasas, contribuciones especiales, e impuestos y los recargos exigibles), las participaciones en los tributos del Estado y las CCAA, las subvenciones, los precios públicos,

el producto de las operaciones, el producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias, las demás prestaciones de derecho público”. Además, para la cobranza de tributos y cantidades de derecho público, la hacienda local ostenta las prerrogativas establecidas legalmente para la hacienda del Estado.

En este sentido, las EELL son competentes para regular mediante ordenanza fiscal determinados elementos de los tributos obligatorios tendentes a determinar las cuotas tributarias; y para establecer y regular con mayor alcance y autonomía los tributos potestativos en el marco del TRLHL, lo que constituyen sus recursos propios. Además, una parte importante de los ingresos de las EELL procede de la participación o cesión en los ingresos del Estado, diferenciándose entre las EELL incluidas en los arts. 111 y 135 TRLHL y las restantes.

3. DERECHO FINANCIERO. CONCEPTO Y CONTENIDO.

El Derecho financiero es una rama del Derecho público que tiene por objeto el estudio sistemático de las normas que regulan los recursos económicos del sector público desde su percepción como ingresos hasta la salida de los fondos, pasando por su gestión, aplicación al gasto público y control. Por tanto, abarca el estudio del ordenamiento propio y singular de la Hacienda Pública, es decir, del conjunto de normas que disciplinan el ejercicio de las potestades y actividades financieras de las Administraciones Públicas.

De este modo, el Derecho financiero abarca, de una parte, el Derecho tributario, que se encarga del establecimiento, recaudación, gestión y liquidación de los ingresos de derecho público y, coyunturalmente, los de derecho privado; y de otra, el Derecho presupuestario, que se encarga de disciplinar la gestión, aplicación y control de tales ingresos al gasto público.

Así, en el ámbito estatal, los dos grandes pilares del Derecho financiero lo constituyen la Ley 58/2003 General Tributaria y la Ley 47/2003 General Presupuestaria. En el ámbito local ambas materias se encuentran reguladas conjuntamente en el TRLHL, que contiene disposiciones en materia tributaria, sobre la gestión presupuestaria de los ingresos, la aplicación presupuestaria de los gastos y el control interno correspondiente.

La consideración del derecho financiero como disciplina jurídica específica y distinta se presenta como un proceso histórico, académico, social y profesional a través del cual se ha ido afirmando su autonomía con respecto de otras ramas del Derecho en general y del Derecho público en particular.

Para RODRÍGUEZ BEREIJO, el Derecho financiero reúne los tres requisitos imprescindibles para poder afirmar la autonomía científica de una rama del Derecho. En primer lugar, su objeto material viene circunscrito a un ámbito de la realidad social bien definido y acotado (las normas que disciplinan la actividad financiera). En segundo lugar, estas normas pueden agruparse en subconjuntos a través de criterios sistemáticos (normas tributarias, normas relativas a los límites jurídicos a la libertad de los particulares, normas de funcionamiento de la administración monetaria, normas presupuestarias y normas patrimoniales). Finalmente, el Derecho financiero cuenta con principios y técnicas propias, como el principio de capacidad económica, el principio de no confiscatoriedad, el principio de redistribución, el principio de legalidad y los diversos regímenes de imposición y liquidación.