TEMA 25

1. LOS RECURSOS DE LAS ENTIDADES LOCALES

El art. 137 CE dispone que «el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Esta autonomía, en su vertiente financiera, se concreta en el art. 142 CE que prevé que «Las Haciendas locales

deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones Locales respectivas, y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas».

Así, el art. 2 TRLHL dispone que «la hacienda de las EELL estará constituida por los siguientes recursos:

• Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado

• Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos; y los recargos exigibles sobre los impuestos de las comunidades autónomas o de otras entidades locales.

• Las participaciones de los tributos del Estado y de las comunidades autónomas.

• Las subvenciones

• Los percibidos en concepto de precios público

• El producto de las operaciones de crédito

• El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias

• Las demás prestaciones de derecho público».

En particular, el Título II TRLHL enumera y disciplina pormenorizadamente los recursos para los Municipios.

Así, conforme al art. 57 TRLHL, «los ayuntamientos podrán establecer y exigir tasas por la prestación de servicios o la realización de actividades de su competencia y por la utilización privativa o el aprovechamiento especial de los bienes del dominio público municipal, según las normas contenidas en la sección 3.ª del capítulo III del título I de esta ley».

Por su parte, el art. 58 TRLHL prevé que «los ayuntamientos podrán establecer y exigir contribuciones especiales por la realización de obras o por el establecimiento o ampliación de servicios municipales, según las normas contenidas en la sección 4.ª del capítulo III del título I de esta ley».

En cuanto a los impuestos, el art. 59 TRLHL dispone que «los ayuntamientos exigirán, de acuerdo con esta ley y las disposiciones que la desarrollan, los siguientes impuestos: IBI, IAE, IVTM». Asimismo «los ayuntamientos podrán establecer y exigir el ICIO y el IIVTNU, de acuerdo con esta ley y las disposiciones que la desarrollen y las respectivas ordenanzas»

En el ámbito municipal, por tanto, los ayuntamientos pueden establecer y exigir tasas y contribuciones especiales. Sin embargo, están obligados a exigir el IBI, el IAE y el IVTM; siendo potestativos el IIVTNU y el ICIO.

Por su parte, los recursos de las Provincias se regulan en el Título III TRLHL.

Finalmente, se ha de destacar que el art. 39 TRLHL dispone que «las entidades locales participarán en los tributos del Estado en la cuantía y según los criterios que se establecen en esta ley». Igualmente, «las entidades locales participarán en los tributos propios de las comunidades autónomas en la forma y cuantía que se determine por las leyes de sus respectivos Parlamentos».

Los Regímenes Especiales quedan regulados en el art. 1.2 TLRHL y en el Título V TRLHL (157-161). Estos regímenes especiales vienen referidos al País Vasco y Navarra, de una parte, y a Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla, Madrid y Barcelona.

2. LOS TRIBUTOS LOCALES: PRINCIPIOS

Los tributos locales se definen como un conjunto de ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias exigidas por la Administración local ante la concurrencia del supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos (art. 2 TRLHL). Además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, también podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución. Con ello se refiere al potencial parafiscal de la política tributaria, en su vertiente de incentivo o desincentivo.

Los tributos locales quedan sometidos a los principios y competencias establecidos en los arts. 31, 133, 137, 139.2 y 142 CE.

En este sentido, el art. 31.1 CE dispone que «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio». De acuerdo con el art. 31.3 CE, «sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley».

El art. 133.1 CE establece que «la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley». El art. 133.2 CE dispone que «las CCAA y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes». Esta potestad se reconoce expresamente en el art. 4 LBRL. Todo ello, de acuerdo con la limitación del art. 139.2 CE, que establece que «ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español».

Por su parte, el art. 137 CE dispone que «el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Esta autonomía, en su vertiente financiera, se concreta en el art. 142 CE que prevé que «Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones Locales respectivas, y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas».

En desarrollo del art. 139.2 CE, el art. 6 TRLHL profundiza el principio de territorialidad. En este sentido, dispone que «los tributos que establezcan las entidades locales al amparo de lo dispuesto en el artículo 106.1 LBRL, respetarán, en todo caso, los siguientes principios: (1) no gravar hechos imponibles realizados o concluidos fuera del territorio de la respectiva entidad; (2) no implicar obstáculo alguno para la libre circulación de personas, mercancías o servicios y capitales, ni afectar de manera efectiva a la fijación de la residencia de las personas o la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, sin que ello obste para que las entidades locales puedan instrumentar la ordenación urbanística de su territorio».

Cabe destacar que los tributos se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos. De este modo, las tasas «son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de

solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado». Las contribuciones especiales «son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos». Y, finalmente, los impuestos «son los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente».

Además de lo anterior, el art. 3 Ley 58/2003 GT, dispone que «la ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equidistribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad».

En el ámbito local, los ayuntamientos pueden establecer y exigir tasas y contribuciones especiales. Sin embargo, están obligados a exigir el IBI, el IAE y el IVTM; siendo potestativos el IIVTNU y el ICIO.

3. LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS ENTIDADES LOCALES EN MATERIA TRIBUTARIA

El art. 106 LBRL dispone que «las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla». En este sentido «la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas». Esta previsión queda desarrollada íntegramente en los arts. 15 y ss. TRLHL, siendo de competencia plenaria de conformidad con los arts. 22.2.d) y e) LBRL para los municipios de régimen común, 33.2.b) LBRL para las Diputaciones y 123 LBRL para MGP

El art. 107 LBRL, en consonancia con el art. 111 LBRL, dispone que «las Ordenanzas fiscales comenzarán a aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el "Boletín Oficial" de la provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, salvo que en las mismas se señale otra fecha», desplazando la previsión del art. 70.2 LBRL. Además, «las Ordenanzas fiscales obligan en el territorio de la respectiva entidad local y se aplican conforme a los principios de residencia efectiva y de territorialidad».

El art. 15 TRLHL dispone que salvo en los impuestos obligatorios, (1) «las entidades locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos». Además, respecto de tales impuestos obligatorios, (2) «los ayuntamientos que decidan hacer uso de las facultades que les confiere esta ley en orden a la fijación de los elementos necesarios para la determinación de las cuotas tributarias, deberán acordar el ejercicio de tales facultades, y aprobar las oportunas ordenanzas fiscales». Asimismo, (3) «las entidades locales ejercerán la potestad reglamentaria a que se refiere el artículo 12.2 de esta ley, bien en las ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales, bien mediante la aprobación de ordenanzas

fiscales específicamente reguladoras de la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales», a fin de adaptar las previsiones de la LGT en esta materia.

4. CONTENIDO DE LAS ORDENANZAS FISCALES, TRAMITACIÓN Y RÉGIMEN DE IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS DE IMPOSICIÓN Y ORDENACIÓN DE TRIBUTOS

El art. 16 TRLHL dispone que «las ordenanzas fiscales de los tributos potestativos contendrán, al menos: la determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo; los regímenes de declaración y de ingreso; las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación». Por su parte, «las ordenanzas fiscales de los tributos preceptivos contendrán los elementos necesarios para la determinación de las cuotas tributarias de los respectivos impuestos, las fechas de su aprobación y el comienzo de su aplicación. En ambos casos, estas ordenanzas fiscales podrán contener las normas a que se refiere el art. 15.3 (adaptar las previsiones LGT). Los acuerdos de aprobación de estas ordenanzas fiscales deberán adoptarse simultáneamente a los de imposición de los respectivos tributos. Los acuerdos de modificación de dichas ordenanzas deberán contener la nueva redacción de las normas afectadas y las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación».

El art. 17 TRLHL regula la tramitación de las ordenanzas fiscales. Así, aprobados provisionalmente los acuerdos referidos en el art. 15, se someterán a exposición pública en el tablón de anuncios de la Entidad por un plazo mínimo de 30 días, «dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas». Los anuncios de exposición deberán publicarse en el BOP en todo caso; y adicionalmente en un diario de los de mayor difusión cuando se trate de diputaciones o ayuntamientos de más de 10.000 habitantes.

Transcurrido el plazo de exposición pública, «las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario».

Finalmente, los acuerdos definitivos, automáticos o no, «y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el BOP, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación». Además, las Diputaciones y demás entidades locales de más de 20.000 habitantes «editarán el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente. En todo caso, las entidades locales habrán de expedir copias de las ordenanzas fiscales publicadas a quienes las demanden».

El art. 18 TRLHL regula el concepto de interesado a efectos de reclamaciones y sugerencias.

Según el art. 19 TRLHL, contra las ordenanzas fiscales solo cabe el recurso contencioso administrativo, que podrá interponerse a partir de su publicación en el BOP en la «forma y

plazos que establecen las normas reguladoras de dicha jurisdicción», en el plazo de 2 meses ante el Tribunal Superior de Justicia correspondiente.

Finalmente, en cuanto a la impugnación directa de las disposiciones administrativas de carácter general, el art. 26 LJCA dispone que «también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho».

5. EL ESTABLECIMIENTO DE RECURSOS NO TRIBUTARIOIS

El establecimiento de los recursos no tributarios tiene una regulación dispersa derivada de la distinta naturaleza de dichos recursos: precios públicos, prestaciones personales y de transporte, multas y sanciones, PPCPNT, cánones, recursos procedentes del patrimonio y demás ingresos de derecho privado.

En este sentido, el art. 47 TRLHL dispone que «el establecimiento o modificación de los precios públicos corresponderá al Pleno de la corporación», pudiendo «atribuir a sus organismos autónomos la fijación de los precios públicos, por ella establecidos, correspondientes a los servicios a cargo de dichos organismos, salvo cuando los precios no cubran su coste. Y en iguales términos respecto de los consorcios, a menos que otra cosa se diga en sus estatutos. En ambos supuestos enviarán al ente local de que dependan copia de la propuesta y del estado económico del que se desprenda que los precios públicos cubren el coste del servicio».

Por su parte, la prestación personal y de transporte tampoco tiene naturaleza tributaria, pero el art. 128.5 TRLHL dispone que su «imposición y ordenación se ajustará a las prescripciones de esta ley en materia de recursos tributarios».

Las multas y sanciones, en tanto sean establecidas por la Entidad Local, se regirán por las previsiones de los arts. 139 y ss. LBRL (Título XI) y su tramitación seguirá el procedimiento ordinario de los arts. 49 y 70 LBRL y los preceptos aplicables de los arts. 128 y ss. LPAC, según la doctrina contenida en la STC 55/2018.

Además, las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos susceptibles de tasa, tendrán la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario del art. 31.3 CE cuando se presten de forma directa mediante personificación privada o de forma indirecta. Su establecimiento se efectúa mediante ordenanza no fiscal, sujeta al mismo procedimiento anterior.

Finalmente, los recursos procedentes del patrimonio y demás ingresos de derecho privado, así como los cánones por contratos de concesión que deban satisfacerse a la Entidad correspondiente se establecerán y fijarán de acuerdo con el procedimiento de contratación oportuno según la LPAP y la LCSP, cuya preparación y adjudicación corresponderá al Pleno, a la Presidencia o, eventualmente, a la Junta de Gobierno en los municipios del Título X LRBRL según el reparto competencial de la DA 2ª LCSP.