RÉG. ESPECIAL. TEMA 44

1. INTRODUCCIÓN

El urbanismo es la primera materia en la que el art. 148.1.3ª CE permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias exclusivas sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. El Estado actúa únicamente por sus títulos competenciales transversales (arts. 149.1.1ª, 8ª, 18ª, 23ª y 24ª CE), siendo la legislación estatal vigente de aplicación directa el TRLS15 (RDLeg 7/2015). Con carácter supletorio rigen el TRLS76 (RD 1346/1976) y el Reglamento de Disciplina Urbanística (RDU, RD 2187/1978), que es el instrumento central de desarrollo de la intervención urbanística.

El carácter estatutario del derecho de propiedad del suelo (arts. 33 CE y 11.1 TRLS15) es el fundamento constitucional de toda la intervención urbanística. La propiedad del suelo no es un derecho absoluto, sino un derecho de configuración legal cuyo contenido determina la ley y el planeamiento: las facultades del propietario son solo las que el ordenamiento le reconoce en cada momento según la situación y destino del terreno. El art. 11.2 TRLS15 establece que la previsión de edificabilidad por el planeamiento no integra por sí sola la edificabilidad en el

contenido del derecho de propiedad: la patrimonialización de la edificabilidad solo se produce con su realización efectiva y está condicionada al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas correspondientes. De ello se sigue que el ejercicio de las facultades edificatorias no es un derecho innato del propietario, sino una habilitación otorgada por el ordenamiento en función del destino urbanístico del suelo y del cumplimiento de los deberes legales, que la Administración controla mediante el régimen de licencias.

El art. 84 LBRL regula los modos de intervención de las Entidades Locales en la actividad de los ciudadanos, con arreglo a los principios de proporcionalidad, buena fe y mínima restricción de la libertad individual. Son: a) el establecimiento de reglamentos u ordenanzas; b) el sometimiento a licencia previa, declaración responsable o comunicación previa; c) el sometimiento a control posterior al inicio de la actividad; y d) las órdenes individuales constitutivas de mandato para la realización u omisión de un acto. En materia urbanística, el instrumento básico de intervención previa es la licencia urbanística, aunque la Ley 25/2009 y la LPACAP (art. 69 Ley 39/2015) han generalizado la declaración responsable y la comunicación previa para obras de menor entidad o impacto, según lo que disponga la legislación autonómica.

2. LA INTERVENCIÓN DEL USO Y EDIFICACIÓN DEL SUELO

El art. 11.3 TRLS15 establece el principio general de la intervención urbanística: «todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación». La regla del silencio es aquí especialmente rigurosa: en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. El art. 11.4 TRLS15 establece, además, que determinados actos son expresos, con silencio negativo: las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta (letra b) y la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares (letra c), entre otros. Estos preceptos —de aplicación directa en todo el territorio nacional por ampararse en los arts. 149.1.1ª y 23ª CE— eliminan cualquier posibilidad de obtener por silencio licencias que vulneren la ordenación.

El instrumento principal de la intervención previa es la licencia urbanística. El art. 1 RDU enumera los actos sujetos a licencia previa, entre los que destacan: 1) las obras de nueva construcción de edificaciones e instalaciones de todas clases; 2) las obras de ampliación de edificios e instalaciones existentes; 3) las obras de modificación o reforma; 4) las obras de demolición; 5) el cambio de uso en edificios e instalaciones; 6) la primera ocupación de los edificios y la autorización de los usos a que se destinen; 7) los usos del suelo de carácter provisional; 8) las parcelaciones urbanísticas; 9) los movimientos de tierra; 10) las extracciones de áridos; y 12) el uso del vuelo sobre las edificaciones existentes. Esta lista supletoria es completada y desarrollada por la legislación urbanística de cada CCAA.

En cuanto a la competencia para el otorgamiento de licencias urbanísticas, el art. 21.1.q) LBRL atribuye al Alcalde el otorgamiento de las licencias urbanísticas como competencia propia de la Alcaldía, salvo que las leyes sectoriales atribuyan la competencia a otro órgano. Esta atribución tiene carácter de regla general, sin perjuicio de que el Alcalde pueda delegar esta competencia en la Junta de Gobierno Local (art. 23.4 LBRL) o en los concejales

responsables de área (art. 21.3 LBRL). El art. 2 RDU reitera la competencia del Alcalde y establece que la licencia no puede ser concedida en contra del planeamiento urbanístico vigente (art. 4 RDU), con independencia de las demás autorizaciones sectoriales que procedan. El plazo máximo para resolver es el establecido por la normativa autonómica o, supletoriamente, de dos meses con carácter general. El transcurso del plazo sin resolución expresa produce silencio negativo, conforme al art. 11.3 TRLS15 y art. 24.1 LPACAP para los actos del art. 11.4 TRLS15.

La licencia puede otorgarse con condiciones u obligaciones accesorias encaminadas a asegurar el cumplimiento de la normativa urbanística (art. 5 RDU). La licencia tiene un plazo de vigencia determinado en la resolución de otorgamiento, transcurrido el cual —si las obras no se han iniciado o no se han concluido— caduca, sin que ello exima al promotor de la obligación de obtener una nueva licencia (art. 6 RDU). Los actos de edificación realizados al amparo de una licencia válida y de acuerdo con sus condiciones no generan infracción urbanística, aunque la licencia sea posteriormente anulada, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial de la Administración que otorgó la licencia ilegal.

Junto a la licencia, el Título I Cap. II RDU (arts. 10-28) regula las órdenes de ejecución, que son actos administrativos por los que el Ayuntamiento ordena a los propietarios la ejecución de obras de conservación, rehabilitación, consolidación, mejora o incluso demolición, cuando el estado de la edificación lo exija por razones de seguridad, salubridad, ornato o protección del medio ambiente. El art. 10 RDU habilita a los Ayuntamientos para dictar estas órdenes. El incumplimiento habilita la ejecución subsidiaria a cargo del propietario, conforme al art. 11 RDU y al art. 102 LPACAP. El régimen de declaración de ruina, cuyo procedimiento regulan los arts. 12-28 RDU (en la parte vigente), es el instrumento específico para las edificaciones que han alcanzado un estado de deterioro tal que resulta económicamente inviable su conservación.

La creciente implantación de las técnicas de simplificación administrativa ha llevado a las legislaciones autonómicas a sustituir la licencia por declaración responsable o comunicación previa (arts. 69-70 LPACAP) para determinadas obras de escaso impacto o menor entidad (obras menores de rehabilitación, pintura, instalaciones interiores, pequeñas reformas sin afectación estructural). La declaración responsable permite el inicio inmediato de la actuación bajo la responsabilidad del declarante de cumplir los requisitos legales, sin perjuicio del control posterior por la Administración, que puede adoptar medidas de cese si la declaración resulta falsa o incompleta (art. 69.4 LPACAP).

3. LA DISCIPLINA URBANÍSTICA Y LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA

La disciplina urbanística es el conjunto de potestades y actuaciones administrativas dirigidas a garantizar el cumplimiento de la ordenación urbanística, tanto mediante la prevención de infracciones (régimen de licencias) como mediante la reacción frente a las vulneraciones ya consumadas (restauración de la legalidad y régimen sancionador). El art. 45 RDU establece que «es competencia de la Administración el control y la interpretación de la legalidad urbanística y la determinación y calificación de las infracciones, sin perjuicio de la que le corresponde a los Tribunales de Justicia».

El Título II RDU regula la protección de la legalidad urbanística. El supuesto más frecuente es la ejecución de obras sin licencia o contra sus condiciones. El art. 29 RDU establece el régimen de reacción cuando las obras están en curso de ejecución: el Alcalde decretará la suspensión inmediata de las obras o usos y adoptará alguna de estas medidas: si la actividad fuera legalizable (compatible con el planeamiento), concederá al interesado un plazo de dos meses para solicitar la preceptiva licencia; si no fuere legalizable, ordenará la demolición de lo construido o el cese definitivo del uso. El art. 30 RDU regula el supuesto de demolición sin licencia: el Alcalde ordenará la reconstrucción de lo indebidamente demolido, con sometimiento a la normativa de protección correspondiente si se trata de edificio con valor histórico-artístico o catalogado.

Cuando las obras ya están terminadas sin licencia, entra en juego la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, regulada en el art. 31 RDU con carácter supletorio. Históricamente el plazo previsto fue de un año desde la terminación de las obras; la mayoría de las legislaciones autonómicas han ampliado este plazo, en general a cuatro años, plazo que debe computarse desde la completa terminación de las obras. Transcurrido el plazo sin que la Administración haya actuado, la obra deviene inatacable por la vía restauradora (pero no por la sancionadora, que tiene su propio plazo de prescripción), sin que el propietario adquiera por ello licencia ni legalización: la obra continúa siendo ilegal, pero la Administración no puede ya ordenar su demolición. Existe régimen especial de imprescriptibilidad de la acción de restablecimiento en la legislación autonómica para las obras en suelos dotacionales, espacios naturales protegidos, zonas verdes y espacios libres, en las que no corre plazo alguno.

El Cap. III del Título II RDU (arts. 40-41) establece un régimen especialmente severo para las obras en zonas verdes y espacios libres. El art. 41 RDU declara nulas de pleno derecho las licencias concedidas en contra de las determinaciones del plan sobre zonas verdes o espacios libres, y el art. 40 RDU habilita a la autoridad competente para ordenar la demolición en cualquier momento, sin sujeción a plazo de caducidad alguno. Esta regla, recogida igualmente en el art. 55 TRLS15, responde a la especial protección constitucional que merece el dominio público y los espacios destinados al disfrute colectivo.

La revisión de las licencias ilegales es el mecanismo que permite a la Administración dejar sin efecto las licencias concedidas con infracción grave y manifiesta del planeamiento. El art. 44 RDU habilita a las Entidades Locales para revisar de oficio sus propios actos y acuerdos en materia de urbanismo, con arreglo a la legislación de procedimiento administrativo. La vía de revisión de oficio es la prevista en el art. 106 LPACAP (nulidad de pleno derecho) o el art. 107 LPACAP (declaración de lesividad para los anulables). La nulidad radical procede cuando la licencia se otorgó con infracción grave y manifiesta de las normas urbanísticas, sin sujeción a plazo de caducidad para iniciar su revisión (art. 106.1 LPACAP). La anulación de la licencia determina la reposición de la legalidad, que puede comportar la demolición de lo construido al amparo de la misma, y la responsabilidad patrimonial de la Administración que la otorgó ilegalmente frente al promotor de buena fe que actuó a su amparo (art. 48 TRLS15).

El Título III RDU (arts. 51-97) regula el régimen de infracciones y sanciones urbanísticas. El art. 51 RDU establece que constituyen infracción urbanística los actos de uso del suelo o edificación que se realicen sin licencia o contraviniendo sus condiciones, y cualquier incumplimiento de las normas urbanísticas. Conforme al art. 52 RDU, los procedimientos de restauración de la legalidad y de imposición de sanciones son independientes y compatibles

entre sí: la Administración puede —y debe, en su caso— seguir ambos procedimientos simultánea o sucesivamente. El art. 57 RDU establece los responsables de las infracciones: el promotor de las obras, el propietario del terreno o edificio, el constructor y los técnicos directores, con régimen de responsabilidad concurrente entre ellos.

Las infracciones se clasifican en función de la materia: en materia de parcelación (arts. 65-71 RDU), en materia de uso del suelo y edificación (arts. 72-88 RDU) y disposiciones comunes (arts. 89-97 RDU). Las sanciones se gradúan en función de la gravedad: el exceso de edificación sobre la edificabilidad permitida se sanciona con multa del 10 al 20% del valor del exceso (art. 80 RDU); la realización de obras sin licencia siendo legalizables se sanciona con multa del 1 al 5% del valor de la obra (art. 72 RDU). La prescripción de las infracciones urbanísticas se regula en el Cap. III del Título III RDU, con plazos que la legislación autonómica ha desarrollado; con carácter general, el plazo de prescripción de las infracciones graves es de cuatro años (conforme a los principios de la LPACAP, aplicables supletoriamente).

Un elemento fundamental de la disciplina urbanística es la acción pública urbanística, reconocida en el art. 5.f) TRLS15: todo ciudadano puede ejercitar la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, sin necesidad de acreditar un interés legítimo directo. El art. 62 TRLS15 reitera esta acción pública específicamente en el ámbito del régimen jurídico urbanístico. La acción pública urbanística es una manifestación del interés colectivo en el cumplimiento del planeamiento, coherente con la naturaleza normativa de los planes y con el mandato constitucional del art. 45.1 CE de preservar el derecho de todos a un medio ambiente adecuado y a una ordenación racional del territorio.